中國與澳洲的關係是否已穩定?

發佈日期:2023-11-27

冷戰結束後,一個國家的利益明顯地不再由意識形態及安全所主導,相反地,經濟利益的重要性顯著上升。因此,21世紀的外交政策及國際關係比以往都更加動盪及難以預測。國家究竟應該注重於經濟利益,或是政治及安全利益,著實成為讓政治家與決策者頭痛的問題。

21世紀的第一個十年之中,全球共存著兩大對比鮮明的核心趨勢:經濟全球化及區域化,以及反恐主義。然而,中國自東方的崛起,無疑彰顯國際關係經濟特徵的重要性,並超越西方以反恐主義為核心的安全利益。這一點可以從中國經濟及技術實力的崛起,所引發中美之間在第二個十年之中,日益激化的戰略性對抗、貿易戰及晶片戰中看出,特別是拜登(Joe Biden)的主政時期。後來的俄烏戰爭,政治及安全利益雖一度超過了經濟利益,然而隨著俄烏戰爭的延長,以及近期以巴戰爭的爆發,經濟利益再次壓過政治利益,外交及國際關係又回到經濟的本位。亞太經合組織(APEC)會議期間所舉行的拜登-習近平舊金山峰會就是一個顯著的例子。兩國經濟都陷入困境。拜登急於從中國獲得經濟回報,以換取連任的資本,而習近平則展現中國急需採取更多措施扭轉資本外流的趨勢,以試圖重新贏得美國投資者的信任。在習近平主席舊金山峰會即將召開之際,無獨有偶,澳洲與中國也修復了關係總理安東尼.艾班尼斯(Anthony Albanese)訪問北京,是澳洲總理七年來首次訪華。本文將著重及深入探討中澳關係,從兩國關係惡化的源頭談起,然後從雙方關係恢復的背景出發,找出幕後推動的力量,瞭解中澳兩國是如何走出關係的最低點,並探討雙邊關係未來的前景與挑戰。

澳洲前總理史考特·莫里森(Scott Morrison)延續了自由黨-國家黨(LNP)聯盟的傳統外交路線,將澳美雙邊關係視為第一要務,並採完全倒向美國的態度。尤其是莫里森公開呼籲國際社會調查Covid-19疫情的起源,引發了中國對澳洲的經濟制裁。他的目的是確保華府的安全保障,最明顯的例子是澳洲、英國與美國於20219月所簽署具有歷史意義的AUKUS安全協議:澳洲在建造核動力潛艇、共享先進防衛技術及情報等方面將獲得美國及英國的協助,同時涵蓋人工智慧、量子技術、高超音速導彈和網路安全等方面的合作。

AUKUS無疑是為了反制中國在南太平洋日益增強的滲透力,同時也突顯美國在印太地區的戰略防禦重心,從第一島鏈及第二島鏈轉移至第三島鏈。莫里森的聯合政府儘管取得這一外交勝利,卻沒有料到在處理與太平洋島國關係上的疏忽,導致在20225月的大選中失利。索羅門群島與北京簽署的安全協議被反對黨工黨批評為「二戰結束以來最大的外交失敗」,終結了保守派政府九年的執政,由安東尼.艾班尼斯所領導的工黨上臺執政。

事後回顧莫里森高調的反華言論,最終導致了中國政府的貿易制裁,使澳洲付出了慘重的代價。根據阿得雷德大學國際貿易研究所(IIT)所發佈一份題為《抵禦中國的經濟脅迫:澳洲是經濟韌性的典範嗎》的報告,在過去2020年至2022年的三年中,中國制裁了9項澳洲產品,造成澳洲近600億澳元的損失,這還不包括服務業。澳洲的服務業也受到重創,尤其是教育及旅遊業。2019年至2020年,國際教育產業為澳洲經濟帶來了375億澳元的產值,其中中國占105億澳元。教育部門的統計顯示,雖然20199月在澳洲有165,149名來自中國的學生簽證持有者,但這一數字已下降了53%。此外,中國還是澳洲最大的遊客來源國。根據澳洲統計局2019年年中公佈的資料,前一年有超過143萬遊客從中國來到澳洲,占國際遊客總數的15%。這些中國遊客在澳洲的消費金額超過120億澳元,占總消費額的27%。澳洲也因此成為已開發國家收入下降幅度最大的國家之一。

儘管國內存在阻力,安東尼.艾班尼斯迄今仍對華進行非常安靜、漸進、細緻及熟練的外交。今年5月,澳洲貿易暨觀光部長部長唐.法雷爾(Don Farrell)在北京參加了會議並訪問了多家企業,表明了與中國實現貿易和解的勢頭。與此同時,總理艾班尼斯在雪梨強調,雙方必須促進理解及對話,並表示致力於與中國在共同關注的領域展開合作。但也坦承,雙方可能因國家利益而產生分歧。此外,為了緩解國內及美國對其北京行的擔憂,艾班尼斯特地訪問美國華府,以在北京行前展示其對AUKUS的承諾。

在此背景下,雙邊關係取得了一些積極進展,使艾班尼斯上個月的北京之行得以實現。值得注意的是,雙方都向對方遞出橄欖枝,為峰會營造正面的氛圍:中國釋放被監禁的澳洲記者成蕾,而澳洲政府則宣佈不會取消中資企業嵐橋(Landbridge)澳洲子公司對達爾文港長達99年的租約。對於中國,北京態度的轉變很大程度上是受成為《全面且進步的跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)》成員的經濟利益所驅動。當然,習艾會先於習拜峰會前舉行,亦有助於提升習近平的國際威望。

各國重視的利益優先次序不一定相同,其外交政策目標亦然。換句話說,不同的國家在國家利益上各有其優先考慮。傳統上,中澳兩國的國家利益存在明顯差異。中國對澳洲的外交政策通常優先考慮政治利益,其次是經濟及貿易利益,第三才是安全利益。另一方面,澳洲對華外交傳統上將經貿利益放在首位,其次是政治利益和安全利益。然而,莫里森對華外交的最大失誤,在於將政治價值及安全利益置於經濟利益之上,背離了澳洲的中等強國外交,以及以經濟利益為重的傳統對華政策。

從澳洲的案例中我們可以瞭解到,中國會毫不猶豫地對那些未能解決其關切的經濟體實施經濟制裁。儘管中澳關係暫時恢復了正常,但能否持續仍有待觀察,尤其澳洲國內主張以安全優先方針處理對華關係的人,不同意艾班尼斯採取對中國共產黨以貿易為重點、政治姿態較低的外交政策。他們將繼續試圖利用以民族主義或自由主義意識形態譴責北京的行為,來獲得國內的政治支持。就在最近,澳洲聲稱中國人民解放軍的一艘驅逐艦在日本海岸附近的國際水域使用聲納,導致澳洲海軍潛水伕受傷。中國專家反過來駁斥澳洲的指責,質疑澳洲進入中日爭議領海的合法性及其動機,並稱澳洲的聲明含糊不清、片面,旨在炒作「中國威脅論」。艾班尼斯在國內則因未第一時間對中國的「惡劣行徑」做出反應,而受到抨擊。

艾班尼斯對此只能無奈表示,中國海軍傷害潛水伕的事件是「危險的」。總而言之,中澳關係暫時得到了恢復,但依然非常的脆弱。

政治大學國際事務學院外交學系兼任教授暨WTO研究中心主任 劉德海