2023年7月13日德國總理蕭茲(Olaf Scholz)內閣發布「中國戰略」(China Strategy)，做為未來德國與中共打交道的全方位行動綱領。德國外長貝爾伯克(Annalena Baerbock) 在「中國戰略」發布會時表示：「對德國來說，中國是夥伴、競爭者和體制對手。但近些年來，體制對手的方面日益凸顯」，「目前中國『對內更為壓制，對外更為有進攻性』」，「高度依賴中國市場的企業未來必須更大程度地自己承擔資金上的風險」。蕭茲在推特貼文表示：「『中國戰略』給予我們的關係一個新的框架」，「目標不是脫鉤，但德國希望在貿易關係中避免未來在關鍵領域的依賴性。經由該戰略，德國對『發生改變、更具進攻性表現』的中國做出反應。」顯見，「中國戰略」既以「中國是夥伴，但也是競爭者和體制對手」為原則性內容；同時，也意謂著與中共的制度性對立，並非等於不能進行合作。
雙方看似制度、利益、價值觀層面的制度性對立，實質上則投射出德國政府對於中共次國家級外交(Subnational Diplomacy)效應之國安疑慮。尤其德國朝野各個領域、不同層面，在與大陸打交道時，立場表現經常不一致；相對的，中共由於黨國威權體制統治，對外表現出更為統一的行動。因此中共對外進行次國家級外交，即使是地方交往係非主權性質，並不代表國家；然若國家間關係出現問題時，地方性外交仍然可以進行。再者，次國家級外交看似服務地方政府，但可能影響兩國外交政策。因此，德國政府迫切需要從國安戰略高度，制定對中共的全方位行動綱領。
「中國戰略」文件除稱2020年歐盟理事會談判達成的「歐中投資協議」，仍因各種原因目前無法予以批准。同時指出隨著中共不斷擴大其地位，並聚焦安全穩定議題，卻出現公民政治權利退步，包括箝制媒體與言論自由。文件亦稱「一個中國」政策，仍是德國政府的行動基礎。與此同時，德國與臺灣在許多領域保持緊密、良好關係，並希望予以擴展。在歐盟「一個中國」政策框架下，支持臺灣參與相關國際組織。臺灣海峽現狀的改變，只能在和平、雙方一致認可情況下發生，臺海軍事激化也將影響德國和歐洲利益。對於在訊息技術安全領域，文件中稱，中共制定有關國家安全法律，意謂著個人、企業和組織，在境內外有義務與中共有關部門及情報機構合作。可見「中國戰略」不僅對中共政權向外擴張提高國安警覺，也明確防範中共次國家級外交所伴隨的政治經濟效應或質變。固然，該戰略成為德國所有聯邦部門，首度共同制定對中共政策的願景；事實上，也是為防範中共次國家級外交合作，提供德國國安防護欄。
在德國及歐洲最具規模，且專門研究大陸議題的政策智庫－墨卡托中國研究所（Mercator Institute for China Studies, MERICS），曾於2021年11月18日發布「小池塘裡的大魚：中國在歐洲的次國家級外交」(Big Fish in Small Ponds: China’s Subnational Diplomacy in Europe)報告，指出中共對歐洲政策，不僅在很大程度上繞過了歐盟機構和國家層級政府，穩步擴大與次級部門的聯繫，與數不清的地區和城市建立各類夥伴關係；而且次國家級外交導致對大陸投資、研發合作以及政治和文化交流的增加，使歐洲的地方政府和城市，基本上對中共持歡迎態度。同時，該報告亦發現美「中」兩國關係近年來雖然迅速惡化，從白宮到國會與美國聯邦層級的政界領袖，在「中國問題」上所持立場基本高度一致，但是在地方層級的州、市政府中，對「中國」的態度很多時候卻迥然不同。
2023年6月10日美國馬奎特大學法學院(Marquette University Law School)教授史高維爾(Ryan Scoville)，在美國政策專家與政治菁英，經常發表言論、交流觀點之《法律戰》(Lawfare)政論網站，發表「次國家級外交角色在中國追索美國科技之新證據」(New evidence of Subnational Diplomacy in China’s Pursuit of U.S. Technology) 專文指出，中共獲取美國經貿機密與智慧產權，不僅達到歷史新高，而且自恃與美國州政府次國家級外交，推展隱匿關係。甚至，複合產業間諜、學術交流、投資與網路竊盜等公開與隱匿手段，進行交互應用。而今看來，不僅更明確檢證「中國戰略」所觀察歸納出「目前中國『對內更為壓制，對外更為有進攻性』」的特殊情勢。而且，中共次國家級外交之公開與隱匿交互應用手段，也讓西方主要國家備感疑慮。
(中央警察大學公共安全學系兼任副教授黃秋龍)
