中共2024年「中央農村工作會議」重點研析

發佈日期:2024-12-28

(中華經濟研究院第一研究所輔佐研究員 鄭至涵)

    20241217日至18日,中共「中央農村工作會議」在北京召開,分析當前中共「三農(農村、農業、農民)」工作面臨的情勢與挑戰,部署2025年的「三農」工作,並討論《中共中央、國務院關於進一步深化農村改革、紮實推進鄉村全面振興的意見(討論稿)》(即2025年中央「一號文件」)。

    整體來看,此次會議基本延續去年會議的部署,即在「推進鄉村全面振興」的框架下,確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧,提升鄉村產業發展、提升鄉村建設、提升鄉村治理等水準,並沿用「千萬工程」方法論。不過,工作核心更加重視農民增收、糧食安全等議題,以下針對這2大面向進行重點分析。

    一、促進農民增收的重要性提升

    此次會議對提升農民收入的著墨相對增多。總體要求方面,會議在推進鄉村全面振興的基礎上,進一步要求加快城鄉融合發展,深化農村改革,完善強農惠農富農支持制度。同時,工作目標也提出增加農業效益、農村活力、農民收入等表述。

    研判是為了因應明年中共經濟工作以「提振消費、擴大內需」為重的調整。近年來中國政府視縣鄉市場為消費的新成長點,2023年包含鎮區和鄉村地區的縣鄉消費品零售額占整體社會消費品零售總額的比重為38.4%,較2022年提高0.3個百分點。故以政策力量提振農民收入,進而激發農村消費力,成為其提振內需消費的重要舉措。

    1. 培育新的鄉村產業與業態,引導各類企業建立聯農帶農機制。由於中共地方農業產業升級過程中出現農戶參與程度越來越低的問題。因此,如何有效地讓農民更多參與產業發展,分享增值收益,進而增加收入,十分重要。

    2. 深化農村改革,推進第二輪土地承包到期後再延長30年試點。中共第二輪承包從1993年開始,1999年基本完成。若按承包期30年計算,2023年就將大批到期,高峰期則集中在2026-2028年。觀察中共再次延長承包期意在加強農民對土地承包權的安全感,激發其長期保護和投資土地的積極性。同時,亦有利於維持既有的農村土地所有權、承包權、經營權「三權」分置格局,促進土地經營權流轉,優化土地資源配置,推動農地價值上升與規模化經營。

    3. 研究透過出租、入股、合作等方式有效利用閒置農房,創新鄉村振興投融資機制。隨著城市化發展,大量農民進城務工,導致中共農村出現大量房屋及宅基地常年閒置。如何有效利用閒置宅基地和農房,成為提高土地利用率、增加農民收入、促進鄉村振興的一個重要管道。此次會議研擬處理閒置農房的方式,研判除可增加農民收入外,也將有助於促進鄉村民宿產業、庭院經濟等發展。

    二、糧食安全延續藏糧於地、藏糧於技戰略

    保障國家糧食安全仍將是2025年中共「三農」工作的一大重點。近年來全球肺炎疫情蔓延、暴雨乾旱等各種極端氣候與病蟲害、以及烏俄戰爭等地緣政治衝突問題等不安定因素,引發全球糧價與糧食生產成本波動變化,也為中共保障糧食安全帶來諸多負面影響。當前中共視糧食安全為國家安全的重要組成部分,注重提高糧食自給,掌握糧食安全的主動權。

    不過,由於農業生產本就易受自然氣候影響,同時農業技術提升與耕地面積維持不易等問題,均增添中國糧食安全保障的困難。因此,觀察近期中共糧食安全政策大多聚焦保障農耕生產、維持種糧收益以及發展農業科技,2025年糧食安全保障工作也不例外。

    1. 穩定糧食播種面積。推進糧油作物大面積單產提升行動,提高農業防災減災能力。健全糧食生產支持政策體系,實施中央統籌的糧食產銷區省際橫向利益補償。目前中共設有以中央財政轉移支付為主、對糧食主產區、產量大縣的縱向補償機制,但仍無法有效解決糧食主產區面臨的「產糧多、經濟弱、財政窮」之困境。為此,中共遂開始研擬省際橫向利益補償,企圖建立由「糧食調入省」對「糧食調出省」利益補償的制度,提高地方種糧積極性,解決發展不平衡問題。此次會議則進一步明確該制度將由中央統一規劃推動。

    2. 強化耕地保護與品質。嚴格耕地占補平衡管理,建立耕地種植用途監測體系,作好高標準農地建設工程品質及資金安全監管。2021年中共自然資源部第三次國土調查顯示,2019年底全國耕地面積為19.18億畝,相較第二次調查10年間全國耕地減少1.13億畝,縮減幅度為5.6%,主要原因即在於地方政府未能確實執行耕地占補政策。為此,近年來中國政府特別重視加強耕地監管,耕地占補平衡管理也成為國家糧食安全政策的重點工作。

    3. 提升農業科技,加速科技成果大量推廣應用,因地制宜發展農業新質生產力。科技及裝備是中共提升農業效率的關鍵。近年來中國持續透過實施種業振興行動、大力發展智慧農業、加速推廣農機產業轉型升級等政策舉措,提高糧食作物單位面積產量,強化穩產保供能力,研判相關發展仍將是未來施策重點。

    4. 完善農產品貿易與生產協調機制。推動糧食等重要農產品價格維持合理水準。建構多元化食物供給體系,支持畜牧業發展。研判是要透過建立生產供給與市場銷售的協調機制,促使農業生產更加符合市場需求,避免某些農產品的過剩或短缺。同時,強化國際農產品供應鏈合作,穩定市場預期,保障重要農產品的供應。

    中共中央農村工作會議主要是為來年「三農」工作指明方向,更加詳細的政策舉措可關注後續公布的中央「一號文件」。綜觀此次會議雖然大致屬延續性政策方針,但由於2025年中共經濟在面臨嚴峻的內外部壓力更加重視擴大內需,研判未來「三農」工作因被賦予促進農民增收、糧食安全保障等穩定內部經濟成長的責任,將受到中共政府更多的重視。