(中央警察大學國境警察學系暨研究所系主任兼所長 高佩珊)

   Charles Kindleberger在1973年出版的《蕭條中的世界》(The World in Depression) 一書中，[1]以1930年代發生的大蕭條為例，解釋當時經濟大蕭條發生的主要原因在於沒有一個國家有「能力」且有「意願」提供國際公共財以維持國際秩序。Kindleberger從經濟學角度談論霸權對於穩定國際經濟秩序的重要性啟發國際關係學界的學者，如Robert Gilpin與Robert Keohane等人，進而形成國際關係學界中的「霸權穩定論」(Hegemony Stability Theory)。Gilpin等國際關係學界中的現實主義者皆認同國際體系的無政府狀態（anarchy）狀態，認為國際秩序與經濟的穩定只能依賴霸權國提供公共財以維持。Gilpin認為，一個經濟與政治力量強大的霸權國家可以透過擴張影響力控制全球經濟，建立符合其自身利益的國際規則與秩序。[2]但Gilpin亦認為，一旦霸權國的經濟或政治優勢衰退時，負擔維持其霸權地位的成本便會增加，最後有可能導致霸權的衰落與全球政治與經濟權力的重組或再分配，引發國際體系的動盪。歷史當中最常被拿來舉例的便是一戰後的英國；當時英國因為第一次世界大戰耗盡國力，戰後已無力繼續為全球經濟提供公共財，而當時的美國儘管已經在經濟上崛起為世界第一強國，卻不願接替英國霸權的角色，在一戰後採取孤立主義。儘管威爾遜(Woodrow Wilson) 總統提出「十四點和平計畫」(Fourteen Points)，積極參與籌組國際聯盟(League of Nationws)以協調解決國際事務；但因參議院拒絕批准《凡爾賽條約》(Treaty of Versailles)，因此美國並未加入國聯，亦不願涉入歐洲事務。貿易上，美國當時通過《斯姆特-霍利關稅法案》(The Smoot-Hawley Tariff Act)等政策，[3]奉行貿易保護主義、提高關稅壁壘。在英國無力維持國際秩序，美國又不願接替承擔責任提供國際公共財，導致當時國際體系出現權力真空；最終造成全球經濟大蕭條。

   一戰後，國際格局失去霸權的領導所呈現出的混亂與蕭條，不僅造成國際合作的破裂亦威脅美國自身的繁榮與安全。另一方面，二戰後，一個意識形態與美國截然不同的蘇聯悄然崛起，對於資本主義世界開始構成威脅，使得美國終於願意承擔霸權的角色，帶領西方國家對抗蘇聯的擴張。經濟上，二戰後未受戰爭摧毀的美國本土在工業上快速發展，經濟產出佔全球一半以上，並擁有全球最多的黃金儲備，使其有能力重建全球經濟。國際上，戰後歐洲與亞洲國家重建的大量需求亦為美國提供重塑戰後國際體系的機會。因此，美國中終於願意積極承擔霸權的角色並向全球提供公共財；例如，建立布雷頓森林體系，建立以美元為中心的國際貨幣體系，創立國際貨幣基金組織(International Monetary Fund)與世界銀行(World Bank)，為戰後全球經濟的重建與國際貿易提供穩定融資。另一方面，美國亦以馬歇爾計畫(The Marshall Plan)向歐洲與亞洲國家提供經濟援助，同時亦能為美國商品尋找廣大市場。至於聯合國(United Nations)的創立則為美國提供設定國際議程的平台，藉此維持國際秩序；北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization)的建立，以及美國在亞洲與相關國家建立的雙邊軍事同盟，則以提供集體防衛的保障保護美國與盟國的安全，同時亦能有效遏制蘇聯的擴張。透過相關國際機制的創設，美國以國際秩序領導者身分成功填補一戰後英國霸權衰落後所造成的權力真空，建立起以美國為核心的國際秩序，主導冷戰時期的國際格局。

   對於美國霸權的討論，John Ikenberry認為，所謂的美國霸權並非純粹的強權政治(power politics)，而是藉由建立規則(rules)與制度(regimes)維持美國在全球的主導地位。[4]此種霸權不具排他性，而是經由吸納其他國家一同參與，美國亦為這些盟友提供安全與經濟利益，雙方互相受益進而形成相對穩定的霸權結構。無獨有偶，Josepe Nye同樣認為，美國雖然在硬實力與軟實力上處於至高無上的地位，但在全球化時代下，美國已無法靠一己之力解決各種威脅，而需要與其他國家共同合作。[5]除硬實力外，美國必須同時運用軟實力與巧實力，方能維持其全球領導力。然而，以川普執政下的美國霸權為例，自2017年川普第一次勝選擔任總統以來，由於強調一切「美國優先」，川普政府不僅主動退出許多國際機制與多邊組織，軍事外交上亦要求盟友付費、停止軍援。再到川普第二任期2025年1月上任以來，川普繼續「美國優先」的思維，外交核心不再以過往美國與各國在國際機制的合作、民主自由價值觀的理念與合作，一切改採交易式的雙邊談判，並以單邊施壓方式作為主要外交手段，導致過去盟國對於美國的制度性依賴與信賴悄然下降。經濟上，在實施對等關稅計畫與要求各國現金投資美國獲致美國設廠的壓力下，美國與其盟友的關係逐漸發生變化。手中擁有籌碼的盟國，如歐盟與加拿大開始分散風險，尋求更多元的經貿與戰略合作夥伴以降低對美國的依賴。手中擁有不多籌碼且長期在外交軍事上需要依賴美國的國家，如日本與韓國則持續喊話美國，無力負擔動輒數千億美元的現金投資美國計畫，或期盼以融資、貸款擔保方式換取關稅優惠。至於被美國視為競爭對手的中國與俄羅斯，則持續與美國纏鬥，對於川普的施壓看似不為所動並趁機拉攏各國。軍事上，由於美國將重心完全轉向國內經濟利益、一切以美國優先，而減少對區域事務的參與，區域權力平衡與美國過去在印太區域的領導權同樣發生變化。

   對於現今美國的作法是否已影響其霸權地位，美國國內、學界與政界皆存在激烈辯論，導致近年來美國國內政治極化的加劇。極左與極右翼人士的對立亦日益加深；尤其是在川普堅定的支持者右翼人士柯克(Charlie Kirk)遭槍殺後，社會對立情勢加劇。另一方面，政府因國會共和與民主兩黨對於預算案的僵持不下，導致政府單位只能暫時關門；政府決策效率低落、政策搖擺不定與貧富差距持續擴大等，在在削弱美國作為全球典範的軟實力吸引力。區域事務上，以軍事攻擊方式剷除川普所謂的毒品恐怖主義，連續七次擊沉委內瑞拉與哥倫比亞多艘貨輪造成他國人民傷亡，恐已違反國際法與侵害他國主權。相關作法不僅影響美國在國際舞台上的領導力，亦削弱盟友對美國的信心。在「國內優先」政策下，川普時期的美國已減少對於國際事務的投入，降低對於盟國的承諾，恐將導致各國對於美國承諾的疑慮。這種不確定性促使各國指能積極尋找替代方案以分散分險，例如深化區域合作或與中國合作。面對中國的崛起，美國的作法從過去尋求對話與合作轉變為直接的競爭與對抗，例如對中國進行科技封鎖與貿易戰、關稅戰。此種做法短期或可遏制競爭對手，但在殺敵一千自損八百的美中持續經貿對峙下，亦已損害全球經濟體系的穩定性，危及供應鏈安全。

   新加坡外長維文(Vivian Balakrishnan）在今年 7 月於美國科羅拉多州舉行的阿斯彭安全論壇（Aspen Security Forum）上發表演講；[6]他從美國國內政治思維模式的改變解釋美國全球政策的變化。他解釋，二戰後，美國之所以願意為全球提供公共財以維護國際體系之穩定，乃是因為當時美國國內生產總值佔全球的 40%。意即全球每 1 美元的貿易額，有 40 美分回流至美國；然而，這個比例現已下降至 26%，美國選民因此質疑美國為何還要投入這麼多資源以維持一個看似不公平的全球體系。儘管美國仍維持軍事與經濟力量的優勢，但其在某些領域的優勢正在逐漸縮小。川普便是在此種思維模式下順勢當選。對於川普而言，如果一切目標都是為「讓美國再度偉大」，焦點轉回國內、重視本土防衛、國內安全；對於美國在世界領導權的衰退可能也不在乎。只是如此一來，可能會造成印太地區的權力真空；印太區域夥伴只能尋求多邊替代方案分散對美國的依賴。過去美國霸權依賴的三大支柱:操作區域權力平衡、依賴盟國、強大的海上支配權，在川普執政下似乎不再復見。

   儘管過去國際關係學界學者對於美國霸權提出許多看法、解釋與建議，本文對於以上看法是否適用於川普執政下的美國霸權仍有所質疑。例如，Ikenberry認為美國霸權是經由吸納其他國家一起參與，美國為這些盟友提供安全與經濟利益，雙方皆能互相受益。但在川普執政後，無論是對等關稅計畫的實施或要求盟國自負軍費，皆說明美國已不願再為盟友提供經濟與安全利益。意即，現階段的美國儘管有能力卻已無意願再為各國提供公共財。對此，Keohane提出「制度主義」修正霸權穩定論；Keohane認為制度可以部分替代霸權，即使霸權衰落，制度仍能維持國際秩序、促進國家間的合作。[7]然而，值得注意的是，制度本身並無法為全球提供公共財，且制度的運作常常需要依賴霸權的支持。當美國霸權不願再負擔公共財時，儘管國際制度或可部分替代霸權，惟制度的運作卻需要霸權的支持。以聯合國為例，美國至今積欠聯合國費用超過30億美元，導致聯合國2025年10月宣布將削減全球約四分之一的維和部隊兵力。[8]由於川普1.0時期減少對國際勞工組織(International Labour Organization)的捐款，且美國至今積欠該組織超過1.73億瑞士法郎，導致該組織在2025年5月進行裁員。[9]至於北約組織，由於川普不滿北約國家未達國防開支標準，揚言若盟國國防經費不足，美國可能不會出兵保護；導致北約只能承諾2035年前將國防預算提升至GDP 5%。[10]在世貿組織(WTO)方面，截至2024年底，美國已積欠約2570萬美元。[11]根據WTO規定，拖欠會費超過一年的成員國代表不能主持WTO會議，也無法收到正式文件。顯然，川普執政下的美國霸權不僅不願提供公共財，甚至影響國際機制的運行；長期恐降低美國全球領導權並影響國際機制之發展，不利於國際局勢之穩定。

   對於美川普治下的美國霸權，有學者認為全球秩序正走向一個「後霸權時代」，意即不再由單一國家主導一切；區域強權的興起將使得全球力量更趨向多元化。亦有學者認為，美國霸權正在演變成一種新型態，以經濟與科技等工具達成美國戰略目的，而不再擔負為各國提供公共財的方式，防止搭便車(free-rider)行為的發生。學界樂觀者認為，儘管面臨複雜的威脅與挑戰，美國霸權地位仍具有顯著的韌性，如美元霸權、美國軍事與科技的優勢力量。悲觀者認為，美國的戰略退縮不僅將導致其他大國的崛起，亦不利於全球局勢之穩定。現今川普政府不同於美國過去歷屆政府的作法，以及美國國內政治的對立與外交政策的轉變，已逐漸影響美國傳統的霸權基礎。未來美國霸權地位將走向衰退、轉型，亦或是持續保持韌性，學界勢必仍將持續爭論。