從國際關係視角評析美國抓捕馬杜洛行動

 

（中央警察大學國境警察學系暨研究所系主任兼所長 高佩珊）

    2026年1月初始，當全球民眾剛沉浸在慶賀新年到來的喜悅時，美國在新年第一個週末悄然發動抓捕委內瑞拉總統馬杜洛（Nicolás Maduro）的行動。根據川普政府記者會訊息，美軍在1月3日發動突襲行動，將馬杜洛及其妻子弗洛雷斯（Cilia Flores）逮捕，並迅速將他們載送至紐約等候審判。委內瑞拉最高法院則任命受軍方支持的副總統羅德里格斯（Delcy Rodríguez）暫時繼任為代理總統，處理國內外政局與外交事務。儘管美國指控馬杜洛犯下諸如毒品恐怖主義(narco-terrorism)、古柯鹼走私陰謀(cocaine importation conspiracy)、非法持有機關槍與爆炸裝置(possession of machineguns and destructive devices)、針對美國的共謀持有機關槍與爆炸裝置(conspiracy to possess machineguns and destructive devices against the United States)等多項罪名，但在未經國際司法機構如國際刑事法院或聯合國安理會的授權，逕自以單邊行動引發國際輿論譁然。許多國家認為美國此種以拘捕的強制性司法行動等同於將美國國內法外溢為全球執法工具，大幅削弱一直以來以主權平等作為核心的國際秩序，在國際法上具高度爭議性。此次事件已超越美委兩國關係層次，且涉及國際法、主權原則，以及大國互動等多個面向，值得吾人從國際關係理論角度檢視此次事件。

    首先，在國際法與國家主權原則層面，美國對於一個仍在位的他國元首採取此種司法拘捕行動是否合適，引起高度爭議。美軍此次選擇在新年第一個週六（1月3日）凌晨發動襲擊；首先是委內瑞拉首都加拉加斯發生多起爆炸，包括軍事基地與重要設施，之後再由美軍最精銳的三角洲部隊於當地時間凌晨02:01分進入馬杜洛住處。川普在記者會上說明，馬杜洛曾經試圖進入其鋼鐵建造的安全室，雖跑到門口但仍未能及時關上。[1]美國僅花費2小時20分就成功將馬杜洛夫婦上銬，並從委內瑞拉移送至紐約布魯克林大都會拘留中心等候紐約南區聯邦法院的審判。美國參謀長聯席會議主席凱恩將軍（Gen Dan Caine）與在記者會上表示，「絕對決心行動」（Operation Absolute Resolve）歷經數個月的策劃與模擬演練，直到適合的天氣才出動。[2]川普指出美方無人死亡，僅有少數人受傷，而他本人全程觀看直播。馬杜洛與其妻子先被送上美軍的兩棲驅逐艦，再搭乘飛機飛抵紐約州史都華空軍國民警衛基地（Stewart Air National Guard Base），隨後便被押解至至布魯克林的聯邦拘留中心。事實上，馬杜洛被捕之前，委內瑞拉與美國的關係已經十分緊張，美國多次在加勒比海區域擊沉委內瑞拉貨輪；美國指控擊沉的委國貨輪皆是涉嫌運毒的船隻。

 

    然而，依照現行國際慣例，一國在位元首通常享有司法豁免，其責任追究應透過國際司法機構或多邊授權機制進行。如果美國主張可以美國國內法律直接對外國元首行使司法權，勢必引發各國對於國家主權界線與法律適用範圍之激烈辯論。委內瑞拉國內認為馬杜洛是遭美國「綁架」，而美國的行動屬於外國侵略。美國國內亦有聲音質疑總統是否有憲法依據能繞過國會發動軍事行動。從國際法角度，此次事件不僅挑戰國家主權與不干涉內政原則，亦違反聯合國憲章第2條第4款「禁止使用武力威脅或侵犯他國領土完整」，以及維也納外交關係公約「保護國家元首的豁免權」。儘管美國認為此次抓捕馬杜洛的「絕對決心行動」乃是基於2020年對馬杜洛的起訴，為一「執法行動」而非侵略。然而，聯合國安理會已緊急召開會議，就此事件合法性進行討論。哥倫比亞、智利、墨西哥、巴西、烏拉圭與西班牙已就此事發表聯合聲明表示，美國對委國採取的單邊軍事行動為拉美區域和平與安全開創「極其危險的先例」。[3]顯見，此事件不僅涉及國家元首豁免權、司法管轄權，以及以法律戰方式以跨國犯罪指控他國元首等複雜法律議題，在缺乏國際多邊機制授權的情況下，美國此次行動的合法性與國際接受度將為國際法學界持續爭論的議題。

 

    如果從國際關係理論中的霸權穩定論觀點分析，一直以來，自詡為世界警察的美國習慣在國際體系當中扮演維持秩序者的角色，並在特定情況下透過制裁、司法追訴或外交手段介入他國內政。支持霸權穩定論(Hegemony Stability Theory)者認為，美國的相關行動有助於維持區域秩序的穩定與全球秩序；然而，批評者卻擔憂，在缺乏多邊共識下的單邊行動，可能削弱現有國際制度與規範的普遍適用性。例如，英國首相施凱爾(Keir Starmer)便對此事發布聲明表示，儘管英國一向支持委內瑞拉實行權力過渡，但英國支持國際法，英國將就此事件與美國進行討論，同時尋求委內瑞拉能安全、和平地過渡至反映人民意志的合法政府。若從建構主義(Constructivism)角度分析，美國長期對於馬杜洛政權的定位與論述皆認定其為不具合法正當性的總統；此種政治敘事有助於形塑美國國內與國際對於馬杜洛政權的理解，當然亦會影響其他國家對於美國此次單邊行動的接受程度。然而，此種敘述策略的運用不在事實本身，而在於能否被國際社會接受；觀察目前拉丁美洲多國、甚至部分歐洲國家，對美國單邊主張仍保持保留態度。各國對於美國的政治敘事與所持理由的回應並未一致，有贊成者亦有反對者；顯示國際社會對於美國建構的馬杜洛政權非法性的認知仍存在分歧。

    即使從霸權穩定論角度為美國的行動進行辯護，認為美國此次行動乃是為維護西半球秩序、打擊毒品恐怖主義；然而，霸權的正當性並非建構於實力之上，而是奠基於對於國際秩序與國際規則的維護與遵守。意即，霸權的合法性來自規則，而非權力本身；如果霸權國頻繁破壞規則，可能加速國際體系的去合法化（delegitimation）與混亂。霸權國以例外主義(exceptionalism)凌駕國際制度，短期內或可展現其行動力，長期卻可能動搖國際秩序的合法性，使「國際規則」淪為可以選擇性遵守或利用的工具。此次抓捕馬杜洛事件除引發委國長期盟友中俄等國的強烈抨擊外，亦使拉丁美洲與歐洲多國與美國保持距離，避免自身成為下一個美國可以法治之名，或者任何理由行使強權的國家。在拿下馬杜洛後，川普隨即表示美國需要格陵蘭，重申格陵蘭應該併入美國版圖；[4]川普言論引發丹麥與歐洲的不滿。丹麥總理佛瑞德里克森立即要求美國停止威脅格陵蘭。[5]美國抓捕馬杜洛的行動已非司法或道德判斷的簡單問題，而是涉及國際秩序運作方式的爭辯。

 

    若從地緣政治層面分析，委內瑞拉向來與中國、俄羅斯等國密切互動，中俄長期在軍事與經濟上援助委內瑞拉；委內瑞拉更佔中國對拉丁美洲國家投資總額的四成。川普念茲在茲的委國豐富石油藏量與經濟利益，更使此次抓捕事件被上升至美中俄大國戰略競爭的背景當中。在美中俄權力與勢力範圍競逐下，高舉反美大旗的委內瑞拉為中俄兩國在西半球用來牽制美國的節點。因此，此次美國抓捕馬杜洛的行動，不僅引發北京與莫斯科為其盟友的發聲與支持，更被兩國解讀為美國為阻斷中俄在拉丁美洲的布局。在地緣政治層面，此次行動被視為美國在其傳統勢力範圍內進行的顯著干預，並在某種程度上觸動中俄等大國的戰略關切。委內瑞拉過去長期與中國、俄羅斯保持經濟與軍事合作，這一突發事件使大國互動進入新的階段。抓捕馬杜洛的行動不僅影響中俄等國的戰略利益，亦對區域與國際關係產生相關連鎖反應。在國際關係上，此事件削弱美國行動的合法性，強化中俄等國的批評力道，可能刺激國際秩序朝向多極化發展。儘管美國強調其行動目的為執法與打擊跨國犯罪。中俄及包括古巴在內的多個國家仍公開譴責美國的行動違反國際法、侵害他國主權，呼籲尊重國際規範；部分歐洲國家則在質疑美國行動合法性與批評馬杜洛政權合法性之間，呼籲各國遵守聯合國憲章原則。此一多樣化的國際反應，反映出全球對如何平衡執法正義與國際體系秩序約束力的不同看法。但在拉美區域，此次事件不僅可能激化美國與拉丁美洲左翼政府的政治對立，亦引發區域反彈與反美情緒。

 

    整體檢視，此次事件反映當前國際關係中，國家主權、法律、大國權力、國際機制在處理高度政治化事件時，已難以就事論事、公平論斷。當美國以武力強制拘捕馬杜洛後，衝擊的不只是委內瑞拉，而是整個國際規則的運行；意即，如果強權國家能以正義之名進行單邊行動時，國際規則是否仍具約束力？從國際關係角度觀察，若一國對於某國仍在位的元首使用拘捕與帶離的行動，或甚至進行斬首行動時，一直以來建立在國家主權平等基礎上的西發里亞體系(Westphalian System)勢必受到嚴重衝擊。美國以其國內司法權追究馬杜洛的責任，等同於將美國的法律擴大為全球執法工具，未來各國是否亦能加以仿效、主張?此外，美國對馬杜洛採取「抓捕式」的行動，不僅影響絕非未來委內瑞拉國內政治發展，亦牽動國家主權原則、國際法秩序與大國競逐的多重後果。對川普政府而言，此次行動為「唐羅主義」(Donre Doctrine)的具體實踐，展現美國對其後院拉美地區的絕對主導權，並警告古巴與尼加拉瓜等其他反美政權，但美國未來在國際法上亦可能面臨違反國家主權、非法拘禁、干涉內政、違反外交豁免等責任的追究。對於中小國家而言，則將憂心如若國際規則無法有效約束大國，那麼國際政治未來將朝向權力政治發展，所謂的國際法治秩序將面臨考驗。馬杜洛被捕一事，某種程度凸顯當前國際秩序在面對非傳統安全挑戰時的困境，即如何在尊重主權與打擊被指為跨國犯罪組織的領導人之間找到法律與政治的平衡?

 

    在川普治下的美國霸權，馬杜洛事件可能不會是單一事件。觀察川普第二任期以來，由於不再有連任的壓力，似乎更加隨心所欲、放手推動他所認為的國際事務該有的正確方向。即是能「讓美國再度偉大」的方向。美國霸權似乎正在演變成一種新型態，可以經濟、科技與武力等工具達成美國的戰略目標，無須遵守國際法且無須再擔負提供國際公共財的壓力。對此，國際關係學界樂觀者認為，在美國霸權引領下，美元霸權、美國軍事與科技的優勢力量仍將引領世界的發展。悲觀者則認為，川普政府的隨心所欲不僅不利於國際秩序的維護與國際規則的建立，亦不利於全球局勢之穩定。川普政府事事不同於過去美國政府的傳統作法，不僅可能加深美國國內政治的對立，亦影響美國與其盟友關係之發展。川普治下的美國勢必仍將持續影響國際格局的走勢，以及各國對於美國外交戰略與政策之研究與激烈辯論。